支流船舶进入干流航行导致水上交通事故，是三峡库区水上交通安全的一个新的管理难点。抓好支流船舶的安全管理，减少长江干线水上交通事故，保障人民生命和财产安全，已成为水上安全监管的一个新问题。
    一、支流船舶现状
    三峡成库以后，江面变宽，水流平缓，通航条件明显好转，为船舶航行提供了极大便利。同时三峡库区定线制的实施有效地规范了船舶的航行行为，最大限度地减少了船舶对驶会遇的机率，使得以前川江高居不下的碰撞率大幅度下降，库区安全形势大为好转。但长江三峡的水位上涨，使得以前干涸的小沟变成了一条条难以逾越的“天堑”，随即产生的是支流船舶数量的大幅度增长。但是由于大多数船舶船况差，船员素质偏低，使支流船舶难以满足干线航行条件。
    （一）支流船舶分布广，管理难度大。三峡库区成库以后，支流明显增多增长，以奉节辖区为例，通航支流4条，其中通航3条，不通航1条，通航里程50余公里，另外沟汊河湾十数处。支流数量众多，这类船舶又分散其中，海事部门因监管人手紧缺造成监管难以到位。另外，水监体制改革的不彻底性决定这类船舶成为边缘管理对象，水监体制改革解决了以往“一水两监”的局面，但由于库区蓄水造成支流增多增长，地方海事机构随之成立，按照两个海事管理机构管辖地域权限划分规定，支流水域有大桥的以大桥为准，无大桥的以河口100米为界，靠近干流部分支流归直属海事海事管理机构管理，其余归地方海事管理机构管理，因此按照源头管理，此类船舶应该是地方海事管理或当地乡镇政府管理，而按照地域管理，当此类船舶驶入干流时又归属直属海事部门管理，正是这种管理不确定性，造成了这类船舶的监管难度大。
    （二）支流船舶船况差。支流水域通航条件较干流简单的多，风、浪等因素的影响明显较干流小，因此对船舶自身要求较低。支流船舶大部分安全设施薄弱，船质、抗沉性、防浪性、航行设施设备均达不到干流船舶相关要求，甚至有些还是村民自行建造用来日常生活摆渡使用，根本无任何建造规范，更谈不上安全性能。而往往当时机成熟时，船主就将当此类船舶航行于干线，其后果可想而知。
    （三）支流船舶经营效益差，船舶安全设施投入少。支流船舶因船况差造成无法与干线船舶进行竞争，经营范围不广、客货源不足等原因是此类船舶生存的瓶颈。没有经济效益船主就无法对船舶的安全设施进行再投入，没有再投入，船舶的安全状况就更加薄弱，以此造成恶性循环，使得这类船舶的安全状况每况愈下。而一旦有利可图时，船方往往会铤而走险驶入干流。
    （四）支流船舶船主安全意识淡薄，驾引技术差。船主由于经营效益差，请不起经验丰富技术过硬的驾驶员，他们多数是边学边开，有的甚至根本没有从事水上工作的经验，“丢下锄头拿起舵把”的经营方式炮制了一批蹩脚驾驶员。重效益，轻安全，甚至“要钱不要命”，这就是他们的突出特点。一旦经不住金钱的诱惑，立场不坚定，他们就会心存侥幸，铤而走险，以致最终酿成恶果。这些驾驶员由于长期航行于支流水域，对长江通航环境不熟悉、对航行规定不了解，往往是导致事故发生的重要原因。（五）干流水域通航环境较为复杂。三峡成库后，航行条件虽得到极大地改善，但风、浪、雾的影响明显加重，成为影响库区船舶安全航行的新的因素。单以奉节为例，自2003年6月成库以来，出现八级以上阵风就达10余次，出现浓雾多达20余次，风浪的加剧对船舶航行的影响是显而易见的，支流船舶糟糕的船况及驾引人员的蹩脚技术是难以应付这些突发情况的。其次支流通航里程的延伸，造成在支流水域货运码头的增多，船舶进出干支流水域频繁，尤其是干支流交汇水域，交叉会遇的局面明显增多，支流船舶在安全设施及驾引人员不熟悉航路及航行规则的情况下驶入干流，极易发生事故。云阳“龙花机12”号“12.19”事故就是因为该船在穿越上行分道时发生的。
    （六）群众思想上不重视。三峡蓄水后使得原来可以渡过的小溪变成了难以逾越的“天堑”，而由于地方经济的落后，相应的配套设施设备不能及时跟上，如桥梁、渡船等等，使得老百姓出行成了一个老大难问题，因此建造排筏、船舶成了解决交通问题的一个重要途径，村民大多自发集资建造船舶以解决燃眉之急。当海事管理机构去拆除其赖以生活的自制排筏或船舶时，其难以接受，大多采取不配合态度甚至暴力抗法，而且拆了再建的现象几乎是司空见惯。
    二、监管中存在的问题
    （一）海事监管责任落实不到位。一是在两个海事管理机构之间存在管理漏洞，没有形成监管合力。“一水两监”的存在给这类船舶违法航行提供了有机可乘的机会，支流水域众多，此类船舶频繁穿梭于干支流水域，往往直属海事管理机构发现违法行为以后该船已驶入支流水域，需要和地方海事管理机构进行沟通协调才能进行下一步工作，这给管理上带来了很大不便。二是海事管理机构监控人手不够、精力有限，也是制约有效监管的重要因素。“点多面广”是支流船舶的重要特征，海事管理机构不可能在巡航中全部进行监控，尤其是夜晚支流船舶偷偷航行更是难以监控。三是海事管理措施难以执行到位。当海事管理机构对支流船舶的违法行为进行处罚时，其由于经济方面的原因难以执行到位，同时也容易激发矛盾，与管理相对人造成冲突。
    （二）乡镇政府监管不到位。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《重庆市水上交通安全管理条例》均明确规定了乡镇政府对乡镇船舶的源头安全管理责任。但三峡库区成库以后，乡镇政府重点抓好了地方经济的发展，搞好了三峡库区移民外迁的政治任务，而成库之后，沿支流群众出行困难根本不被地方乡镇政府所重视，即使有所重视，也是从和谐方面着手以不激发群众矛盾为出发点，采取“怀柔”政策稳定民心，同时受地方经济发展制约使得他们从根本层面上解决这一问题显得有心无力，只得任由支流船舶的自由发展。
    （三）地方政府重视不够。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第五条规定：“县级以上地方各级人民政府应当加强本行政区域内的内河交通安全管理工作。”客观地讲，政府对安全工作还是很重视，但安全工作的涉及面太广泛，政府不可能平均分配力量，一般规律是哪个行业事故频繁、问题突出，政府就特别重视该行业的安全工作。在全国各地煤矿安全事故频繁发生的情况下，煤矿安全形势异常严峻，煤矿安全整顿热潮一浪高过一浪，各级政府将安全的重心转移到煤矿安全上，而水上安全相对比较平稳，必然影响到政府对水上安全工作的投入和关注度，往往只是在会议和文件上体现出对水上安全的重视，客观上影响了政府对水上安全的重视程度。
    三、对支流船舶的监管对策
    （一）海事部门加强安全监管，落实安全责任
    海事部门作为水上交通安全的监督实施机关，应当进一步增强负责任理念，严格履行职责，加强安全监管，全面落实安全责任。
    1、整合力量联合执法。坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，按照“政府统一领导、部门依法监管、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局，联合乡镇政府、地方海事、渔政等职能部门开展联合执法，加大重点水域、重点时段的监控力度，形成执法凝聚力。
    2、加强培训教育，提高船员素质。长江三峡库区船舶定线制第六条规定“支流（汊）河口水域，河口左岸一侧为干流驶入支流（汊）河流的船舶航路，河口右岸一侧为支流（汊）河流内驶入干流的船舶的航路。”第十条规定“船舶进、出支流（汊）河口，应当在无碍他船航行，并按规定显示信号和鸣放声号后，方可驶入、驶出。”第二十一条规定“进、出支流（汊）河口的船舶，应当主动避让沿干流规定航路航行的船舶。”从某种意义上讲，加强对支流船舶船员及船主的培训，使其懂得干线航行规定及法规，即使其违规驶入干流，也有利于减轻事故发生的概率。同时宣传“未按规定航路航行的船舶与按规定航路航行的船舶发生碰撞事故，前者负主要或全部责任”，以强化其责任心。
    3、行政处罚与教育相结合。长江三峡库区定线制第三十一条规定“违反本规定的，由海事管理机构按照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》及有关规定依法予以处罚。”尽管支流船舶效益差，处罚执行难，仍然要加大处罚力度，没有处罚就谈不上管理，要让船主、船员切身感受到严管重罚的高压态势。对于那些自制排筏，要坚决予以拆除，并联合乡镇对船主进行教育。处罚与教育有机结合，通过处罚手段达到教育目的，一旦发现此类船舶无干流航行条件或航线而违规驶入干流，严惩不怠，以促使他们少违章、不违章。
    （二）紧紧依靠地方政府，加强源头管理
    地方经济的发展是循序渐进的过程，在短时间内地方政府不可能拿出大笔的资金来添置渡船及修建桥梁改善出行难的问题，只能最大限度争取其加大对支流船舶的管理，减少支流船舶事故的发生。《中华人民共和国安全生产法》第八条规定，“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导、领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责”，“县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调解决”，《中华人民共和国内和交通安全管理条例》也对县级以上地方政府的安全工作职责进行了明确规定，可见，县级以上地方政府是安全工作的法定主体。海事部门应当紧紧依靠地方政府，加强与政府及其职能部门的沟通，积极争取政府加大对水上安全工作的投入，加大支流渡运资源投入，改善老百姓出行难的问题。
    《重庆市乡镇自用船舶安全管理规定》第三条规定“乡镇人民政府负责本行政辖区内自用船舶的监督和管理工作，其设置的乡镇安全生产监督管理机构或管船机构负责具体实施。各级交通行政主管部门和港航、海事管理机构应对乡镇人民政府及其设置的管船机构进行业务指导。”乡镇的水上安全管理职责更加明确具体。乡镇源头管理是对支流船舶管理的重要手段，海事部门应当加强指导，督促乡镇落实源头管理责任，充分调动乡镇的积极性和主动性，巩固辖区安全基础。
    （三）以人为本 做好群众宣传工作
    安全工作离不开群众群众的参与与监督，海事部门要以“三个服务”重要思想为指导，以人为本，智慧执法，积极宣传，引导群众参与到安全监督中来。虽然“出行难”的问题困扰着支流沿岸的群众，但群众对安全的关注和对生命的关爱程度与日俱增，海事部门要深入到群众中去，以“安全生产月”活动为契机，通过发放公开信、张贴安全标语等多种形式开展贴近群众生活的安全知识教育，通过发生的典型事例，积极宣传支流船舶违规航行的后果，鼓励群众对此违法行为进行举报，发动群众的力量加强监督，积极营造“人人关注安全”的良好氛围。
    做好支流船舶的管理，有效减少事故的发生，是当前库区海事管理机构的一项重要任务。目前，支流船舶航行于干流酿成事故没有得到根本遏制，需要在政府的统一领导下，多管齐下，加强事前预防和日常监管，在监管手段上不断创新，探索安全监管长效机制，积极营造和谐的水上安全环境，促进安全状况根本好转。
（作者单位：重庆奉节海事处）