全面推进依法行政  保障长江航运又好又快发展

——在长航局法制工作暨联合执法表彰会上的讲话

长航局副局长  但乃越

（二ΟΟ七年十一月九日）

　　同志们：

　　在举国上下认真学习宣传贯彻党的十七大精神的形势下，我们召开长航局法制工作暨联合执法表彰会，对于贯彻好十七大关于全面落实依法治国基本方略，进一步推动长航系统法制工作，具有十分重要的意义。这次会议的主要内容是，总结近3年来长航系统法制工作，表彰长航系统联合执法先进集体和个人，贯彻全国交通法制工作座谈会精神，部署长航系统下一个阶段法制工作任务。我受金义华局长、黄强书记的委托向大会作长航系统法制工作报告。

　　一、长航系统法制工作的简要回顾

　　长航局是交通部的派出机构，局属大多数单位具有行政管理职能，长航局及局属单位历来重视法制工作。近3年来，长航系统认真贯彻2004年全国交通法制工作座谈会精神，落实依法治国基本方略，围绕长江航运行政管理，推进依法治航，创新执法机制，规范执法行为，弘扬法治精神，法制工作取得了明显成绩。

　　（一）抓好规范性文件制定工作，完善依法治航的法律依据

　　围绕中心任务，及时制定规范性文件。规范性文件管理是长航局法制工作的一项基础性工作。长航局和局直属有关单位每年都编制规范性文件制订计划，并对计划执行情况进行备案、跟踪、检查、总结，保证规范性文件按计划完成，提高规范性文件质量。

　　2004年以来，围绕发展长江航运，长航系统制定规范性文件73件，代交通部起草管理规章22件，在海事、航道、三峡通航、通信、运政等行政管理各个方面，不断完善依法治航的法律依据。积极参与航道法研究和起草工作，完成“航道的定义”及“航道法条文说明”专题研究，提出的意见被吸纳入航道法草案，为以后的工作争取主动。

　　抓好贯彻实施，发挥规范性文件的管理作用。《长江三峡工程初期运行期通航管理办法》、《三峡船闸完建期过闸船舶调度规则》的实施，加强了三峡工程156米蓄水后坝区的通航管理，规范了三峡船闸完建期三峡－葛洲坝水利枢纽通航调度工作，保障了船舶安全、便捷、有序通过两坝。《川江及三峡库区载货汽车滚装船运输服务规范》的实施，提高了川江及三峡库区载货汽车滚装运输服务质量。

　　《长江海事局水上交通安全预警制度》、《长江船舶污染物接收处理监督管理办法》的实施，促进了船舶航行安全和长江水域清洁。

　　（二）学习贯彻《行政许可法》，规范长江航运行政许可

　　组织开展《行政许可法》的学习、宣传。2004年，长航系统通过多种形式，组织职工学习《行政许可法》，共举办培训班、讲座60余期次，累计培训领导干部、机关干部和执法人员3800余人次。通过学习、宣传《行政许可法》，强化了领导干部、机关干部和执法人员依法开展行政许可的意识和能力，为贯彻实施《行政许可法》打下了良好的基础。

　　组织开展行政许可项目的清理。2004年，根据交通部行政许可项目清理的结果，长航局组织清理行政许可项目143项，其中保留44项，取消99项。将保留行政许可项目的法律文件通过网络、刊物、公示栏等向社会公布。

　　实施《行政许可法》后，长航系统严格按照法定条件、程序、时限开展行政许可工作，认真执行行政许可的“统一受理和送达”，“一次性告知”，“受理、审核和审批相分离”、许可公示等制度，并逐步实现网上受理与查询。

　　（三）抓好执法监督检查，规范执法行为

　　认真进行执法监督检查。长航系统严格执行交通部关于规范执法、强化监督的规定，采取有效措施防止、纠正执法中的不规范行为。海事部门利用“网上长江海事系统”等信息化平台，对一线执法情况进行动态监督。航道部门强化航养费征稽监督，及时纠正执法中出现的问题。公安部门建立了以法制部门为主导的执法质量考评体系，加强对执法活动的监督。通信部门在机动船舶安全通信管理中，强化监督检查。长航局每年组织开展执法情况自查和抽查并向交通部报告检查结果。

　　认真执行执法责任制和公示制。长航系统有关单位通过签订执法责任书，按要求逐级落实执法责任，基本建立起“谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁办理谁负责”的执法责任约束机制。通过公示栏、触摸屏、网络等方式，公示执法主体、执法依据、执法程序、执法结果、执法监督渠道和当事人权利等内容，主动接受社会和管理相对人的监督，推动服务型政府部门的建设。

　　（四）抓好执法队伍建设，提高执法人员素质

　　严格标准，把好执法人员准入关。长航系统现有水上安全监督、水路运政管理、航道行政管理、通信行政管理、卫生监督管理、以及通用类６个门类行政执法人员3737人，公安执法人员2370人，共有执法人员6107人。多年来，长航局按照严格标准、公平竞争、择优录用的原则，从文化程度、思想道德品质、身体状况等方面，把好执法人员准入关。坚持执法证件年审制度，加强执法人员的日常管理。

　　加强培训，提高执法人员素质。坚持执法人员岗前培训和适任考试制度，坚持执法人员岗位培训制度。组织执法人员系统学习法规知识和职业道德规范，经培训考试合格者才能获得执法证，并确保每位执法人员每年培训不少于40学时。

　　强化教育，建设高素质执法队伍。坚持开展执法人员的理想信念教育，“为人民服务”的宗旨教育，“依法行政、文明执法”的法制教育，“爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会”的职业道德教育，倡导为民执法理念，培育严格执法精神，努力建设素质优良、行为规范、纪律严明、作风过硬的长航系统执法队伍。

　　（五）抓好法制宣传教育，提高干部职工法制观念

　　“四五”普法取得突出成绩。“四五”普法中，长航系统广泛开展以宪法为核心的法制宣传教育，职工的法律意识和法律素质明显提高，法制化管理水平不断提升。长航局荣获湖北省“四五”普法先进单位称号，长江海事局法规处荣获湖北省“四五”普法先进集体称号，1名同志荣获全国“四五”普法宣传教育先进个人称号。

　　“五五”普法已经顺利展开。2006年“五五”普法工作开展后，各单位把普法作为贯彻落实依法行政实施纲要的一项具体工程来抓，采取多种方式组织职工特别是执法人员学习基础法规和水运专业法规，努力提高依法行政、依法管理的能力，普法工作进一步规范化、制度化。

　　二、长航系统联合执法的运行情况

　　长航系统联合执法于2004年底开始，先后经过可行性研究，区段试点，全面推进3个阶段。每一阶段部领导都十分重视，徐祖远副部长的三次批示全面指导了长航系统联合执法工作。长航局在长江干线上起重庆界石盘下至安徽慈湖口的2100公里范围内分10个区段，组建了55个联合执法工作组，设立了61个水上政务中心，按时于2007年3月底前全面实施“水上执法一盘棋”、“政务联合一体化”和“水上专项联合执法”3种新的联合执法机制。

　　（一）分段推进，有序开展

　　从2006年11月20日至2007年3月，长航系统联合执法分别在各区段启动，先是芜湖区段，紧接着是三峡、荆州、九江3个区段，然后是黄石、岳阳、重庆、宜昌、安庆、武汉6个区段。启动后，各区段就开始由海事部门统一负责水上现场监督检查和登船检查，按照海事相关法规和航道、公安、通信、运政等部门执法要求，检查、制止、处理违法行为。航道、公安、通信、运政部门根据海事部门检查通报的情况或移送的证据材料，依法处理相关违法行为。

　　海事部门在分支海事局和海事处统一设置水上政务中心，海事、航道、公安、通信4部门派人进驻政务中心，集中办理行政许可、行政收费、行政处罚等事项。

　　全面启动后的2007年4月到9月半年时间内，长航系统联合执法共实施航道、航标行政检查88710次，船舶消防监督检查30372次，船舶安全通信检查98385次，航道养护费稽查77100次，运政检查149463次；政务中心政务受理近35万件。“水上执法一盘棋”、“政务联合一体化”取得了实际效果。

　　在安全生产大检查和航运安全问题整治中，长航局统一组织开展“水上专项联合执法”，有关区段积极按照要求具体实施。如荆州区段在太平口水道枯水期交通管制工作中，形成了“坚持巡查出艇勤，处理问题反应快，协调配合力度大，严格执法效果好”的联合执法局面。九江区段开展了整治武穴水道非法采砂专项联合执法行动，保证航道设施建设顺利进行。

　　（二）相互理解，逐步完善

　　2007年4月下旬，长航局领导带队检查调研了联合执法工作。长航局及时召开党委扩大会研究联合执法的完善问题。要求改进水上现场检查工作，建立统一的政务中心办公流程，加强信息沟通和宣传工作，加强执法人员培训。联合执法正在逐步完善。

　　一是完善水上日常巡航和登船检查，细化检查要求，充实巡航工作日志，全面反映海事、航道、公安、通信、运政等检查情况。

　　二是完善水上政务中心管理制度，统一政务中心的办公环境、办公秩序、争议处置、办事时间、劳动纪律等规定。

　　三是完善联合执法信息发布，长航局政府网站开设“长航系统联合执法”专栏，按时发布联合执法信息，加强交流和引导。

　　四是完善联合执法知识培训，长航局组织编写了“长航系统联合执法知识读本”，系统介绍联合执法基本知识和相关基础知识，作为联合执法的基础性培训教材。

　　五是完善联合执法宣传工作，长航局组织编写了“长航系统联合执法宣传手册”，统一联合执法的宣传内容，争取管理相对人更多的认同和配合。

　　（三）形成合力，成效明显

　　长航系统联合执法全面实施以来运行情况总体良好，取得了初步成效，主要表现有4点。

　　一是创新了执法机制。“水上执法一盘棋”，变多家分别进行现场执法为海事统一负责现场执法；“政务联合一体化”，变分散进行政务办公为集中进行政务办公；“水上专项联合执法”，共同整治长江航运突出问题。联合执法不仅创新了执法机制，更创新了执法理念，促进了执法文明。

　　二是进一步便民利民。各部门寓管理于服务之中，努力为管理相对人提供便捷、高效服务。船公司和船员一致认为，水上现场统一执法避免了多家检查扰民现象，政务中心联合办公避免了船方办事到处奔走。联合执法进一步便民利民，方便了管理相对人，践行了“三个服务”。

　　三是保证了长江干线安全畅通。统一现场执法并按职责及时处理违法行为，联合办公并集中受理政务，区段领导小组就近协调解决联合执法中发生的问题，加强了安全监管，形成了执法合力，改善了通航环境。联合执法确保了长江干线安全畅通，促进了长江航运持续快速发展。

　　四是强化了长航系统整体优势。海事部门加强水上现场监督检查和登船检查。航道、公安、通信、运政部门支持海事部门统一负责现场监督检查和登船检查。各部门在执法中相互支持，加强配合，优化资源配置。联合执法强化了长航系统整体优势，形成了“长江一家人，行业一盘棋”的新局面。

　　长航系统联合执法之所以能够取得上述成效，思想保证、组织保证、制度保证是关键。

　　一是各单位、各部门按照交通部《指导意见》的要求不断加深对联合执法目的、意义的认识，讲政治、讲大局、讲责任、讲纪律，为开展联合执法提供了思想保证。

　　二是从上到下建立的长航局统一领导，局直属海事、航道、公安、通信部门共同参加，区段联合执法领导小组协调实施的组织体系，为开展联合执法提供了组织保证。

　　三是从上到下制定的实施方案、实施细则和工作制度、规范、程序等，为开展联合执法提供了制度保证。

　　长航局领导和长江海事局领导经常深入指导，解决问题；区段联合执法领导小组及其办公室积极协调，及时落实；执法人员克服困难，顾全大局；法制部门的同志积极组织，做好服务。正是由于方方面面的齐心协力，共同努力，长航系统联合执法才能按时启动并顺利进行。为此，长航局特地表彰一批联合执法中业绩突出的先进集体和先进个人。

　　长航系统法制工作尤其是联合执法工作虽然取得了好的成绩，但相对长江航运发展需要和“三个服务”要求，还存在一些不足，主要表现有四点。一是依法行政的意识需进一步增强，执法程序不规范、执法行为不文明的现象时有发生；二是联合执法的措施还需进一步完善，少数基层单位和执法人员协调配合存在差距；三是法制宣传教育的效果不平衡，个别单位法制宣传教育没有制度化；四是有关法律法规的研究还不够系统、深入，在推动长江航运法律法规体系完善方面作用发挥不够。对这些问题我们要高度重视，采取得力措施加以解决。

　　三、下一阶段法制工作的总体要求和主要任务

　　党的十七大报告从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，强调提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，这就要求我们在推进长江航运又好又快发展的过程中，“坚持科学立法、民主立法”，“推进依法行政”，“深入开展法制宣传教育”，进一步加强长航系统法制工作。

　　我们必须充分认识到：建设服务型政府，强化政府社会管理和公共服务职能，建立资源节约型、环境友好型的交通发展模式，充分发挥长江黄金水道优势，进一步规范长江航运市场，必须深入推进依法行政，完善长江航运法律法规，进一步建设法治型行业行政管理部门。

　　面对新的形势和要求，长航系统下一阶段法制工作的总体要求是，以科学发展观为统领，以建设法治政府部门、构建和谐长江航运为目标，加强法规体系建设，提高规范性文件质量；加强执法机制创新，提高管理和服务水平；加强执法监督检查和执法队伍建设，提高执法规范化水平；加强法制宣传教育，提高职工的法律意识和法律素质（即“四个加强”，“四个提高”）。全面推进依法行政，保障长江航运又好又快发展。

　　按照上述总体要求，长航系统下一阶段法制工作主要有6大任务。

　　（一）加强调查研究，推动长江航运法律法规体系的完善

　　全面推进依法行政，依法履行好长江航运行政管理职责，需要完善长江航运法律法规体系。这是长航系统法制工作的首要任务。要紧紧围绕长江航运建设发展的需要，加强长江航运现有法规规范的研究，适时向上级提出立法和修订有关法规、规章的建议，推动长江航运法律法规体系的完善，夯实长江航运依法行政的基础。属于长航系统权限范围内的事项，要及时制订相应规范性文件，满足长江航运行政管理的需要。近期要着重考虑以下4个方面的工作。

　　一是研究三峡通航有关管理规范。根据三峡库区新的蓄水进程，提前制定好“三峡工程正常运行期通航管理办法”，保证三峡工程进入正常运行期后通航管理工作的需要。

　　二是研究长江航道和通信有关管理规范。针对长江航道和长江通信法规层次偏低及滞后的问题，抓住机遇，积极反映，争取尽快修订长江航道及航标、长江机动船舶安全通信管理等方面的法规、规章。

　　三是继续配合上级做好航道法的立法调研工作。继续做好航道立法的基础性和前瞻性的研究，及时提出建议，努力促成盼望已久的航道法早日出台，满足长江航道行政管理和建设维护的需要。

　　四是加强长江公安特有法律规范的研究。积极研究长江公安特有的法律规范，适应长江公安为长江航运发展保驾护航的需要。深入探讨长江水上案件的特点，积极呼吁上级有关部门完善相应的法律规范，为打击长江水上犯罪提供完备的法律依据。

　　（二）完善措施，不断推进长航系统联合执法

　　长航系统联合执法是体制机制创新，有一个不断完善的过程。长航系统各单位、各部门的领导和执法人员要坚持交通部的《指导意见》精神和长航局《实施方案》的要求，坚持联合执法的原则规定和管理模式，坚持长航局统一领导和各单位相互支持配合；要进一步提高认识，统一思想，在巩固已有成绩的基础上，进一步完善以下联合执法措施。

　　一是加强现场检查、处理和服务的结合。采取有效措施做到水上现场检查、处理和服务一并进行，提高“水上执法一盘棋”的操作性和时效性，进一步方便管理相对人。

　　二是扩大海事部门船舶整改基地的功能。对于严重违反海事管理规定，以及严重违反航道、公安、通信管理规定的船舶，海事部门按要求指定其到整改基地接受检查。航道、公安、通信部门参与海事部门组织的检查，并根据检查情况，一并整改所有违法行为。

　　三是建立政务中心相互衔接的办公流程。充分发挥海事部门积极统筹协调和监管作用，保证各部门政务一次办结，增强“政务联合一体化”的整体性和执行力。

　　四是做好现场签证时的政务联合办公。海事部门现场签证时，根据需要组织航道、公安、通信等有关人员共同到现场，为船方办理其他有关政务，从各方面方便管理相对人。

　　五是充分发挥政务中心的信息枢纽作用。长航局正在组织进行长航系统联合执法信息资源共享模式的研究。要通过研究，解决信息资源共享有关制度和技术问题，促进政务信息及时互通共享。

　　六是开展长江航养费征稽工作调研。针对长江运输新情况，研究提出更为可行的航养费征稽方式，既保障航养费征稽工作的顺利进行，又尽量减少征稽工作中的矛盾。

　　（三）强化监督，不断规范行政执法行为

　　长航系统行政执法行为规范与否，历来关系到长江航运发展，历来是长江航运政风和行风的集中体现。要继续加强监督检查，不断规范行政执法行为。

　　一是加强执法监督检查。进一步执行好交通行政执法监督检查的七项制度，坚持抓好日常的执法监督检查和定期的执法监督检查。继续采取多种方式公示执法主体、执法依据和当事人权利等，主动接受管理相对人、新闻媒体和社会各界的监督。

　　二是继续实行好执法责任制。进一步完善执法责任制，切实将执法责任落到实处。完善行政首长负责制和“谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁办理谁负责”的责任机制，严格执法过错责任追究制。

　　三是继续实行好执法评议制度。定期走访管理相对人，听取对执法人员的评议意见并作为执法人员考核的重要依据。根据执法思想是否端正、执法行为是否规范、社会评议是否良好，加大对执法单位、人员的考评力度。

　　（四）加强队伍建设，不断提高执法人员的整体素质

　　一是严格实行行政执法人员资格管理制度。加强执法人员资格审查和证件的核发、管理，完善行政执法人员管理信息系统。未取得行政执法资格，或者已被取消行政执法资格的人员，不得从事行政执法工作。

　　二是加强执法人员法规和业务知识培训。以《长航系统联合执法知识读本》为基础性培训教材，充分利用各部门的培训基地，认真组织执法人员进行法规和业务知识的系统培训，提高执法人员的业务素质。

　　三是加强执法队伍作风建设。继续倡导为民执法理念，培育严格执法精神。建设一只素质优良、行为规范、纪律严明、业务精通、作风过硬的交通行政执法队伍，树立长航系统执法队伍的良好形象。

　　（五）做好行政复议工作，预防和解决行政争议

　　坚持“以人为本、复议于民”的原则要求，认真做好行政复议工作，构建和谐长江航运。

　　一是积极受理行政复议。认真贯彻《行政复议法实施条例》和交通部《关于全面推进依法行政，预防和化解交通行政争议的意见》的要求，依法受理行政复议案件。行政复议受理部门对行政复议申请要积极热情，避免造成管理相对人告状难的现象。

　　二是提高行政复议效率。健全行政复议办案机制，完善法制部门与业务部门的沟通机制、行政复议与信访工作的协调机制，执行好案件复议的听证制度、专家咨询制度。

　　三是提高行政复议质量。行政复议工作中，既要对行政行为的合法性进行审查，也要对行政行为的合理性进行审查，遇法律条文已不适应形势发展需要时，应从合理性的角度去审查把握行政复议。既要重视对实体性问题的审查，也要重视对程序性问题的审查，努力提高复议案件办理质量，真正做到“定纷止争、案结事了”。

　　（六）抓好“五五”普法，提高职工的法律意识和法律素质

　　一是突出“五五”法制宣传教育的重点。重点学习宣传宪法，民主法制建设的理论、方针和政策，学习国家基本法律制度、行业相关法律法规特别是新出台的法律法规，增强运用法律手段进行行政管理和公共服务的意识。重点组织领导干部、公务员以及执法人员学习法律法规，增强领导干部、公务员以及执法人员的社会主义法治理念，提高依法行政的水平和能力。

　　二是健全“五五”法制教育制度。建立健全领导干部法制讲座制度、理论中心组学法制度、重大决策法律咨询制度，增强领导干部依法行政意识，加强行政管理决策的科学性、民主性。

　　三是创新“五五”法制宣传教育载体。通过开展“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”主题活动、“12。4”全国法制宣传日活动等，加强宣传和引导，弘扬法治精神，提高长航系统广大职工的法律意识和法律素质，提高依法管理和服务社会、服务沿江经济发展的能力。

　　面对新的形势和要求，长航系统法制工作任务光荣而艰巨。各单位要进一步建立健全法制机构，充实法制工作人员，使机构设置和人员配备，与日益繁重的法制工作任务和全面推进依法行政的要求相适应。法制部门要加强工作研究，完善工作机制，把握规律性，赋予时代性，体现前瞻性；法制工作人员要增强做好新时期法制工作的使命感和责任感，努力提高自身素质和协调能力，努力当好依法行政、依法管理的参谋、助手和顾问，不断适应法制工作的新需要。

　　同志们，深入学习宣传贯彻党的十七大精神，全面落实依法治国基本方略，为我们进一步做好长航系统法制工作提供了强大的精神动力。让我们在十七大精神的指引下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以科学发展观为统领，开拓进取，扎实工作，为全面推进依法行政，保障长江航运又好又快发展做出新贡献。